Solange-II-Beschluss

Die Wünsche Handelsgesellschaft, ein deutsches Import- und Exportunternehmen, sah sich durch mehrere Verordnungen des Rates der Europäischen Gemeinschaften in ihren Grundrechten verletzt. Die Verordnungen betrafen die Regelung des Handels mit bestimmten Agrarerzeugnissen — konkret mit Pilzen — und enthielten Regelungen über Lizenzen und Sicherheitsleistungen, die nach Auffassung des Unternehmens mit Grundrechten des Grundgesetzes, namentlich dem Eigentumsschutz (Art. 14 GG) und der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG), unvereinbar waren. Das Unternehmen hatte nach Erschöpfung des Rechtswegs Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben und begehrte, das BVerfG möge die einschlägigen EG-Verordnungen am Maßstab des Grundgesetzes überprüfen und für in Deutschland nicht anwendbar erklären. Mehrere vergleichbare Parallelverfahren von anderen deutschen Unternehmen gaben dem Zweiten Senat des BVerfG Anlass, seine aus dem Solange-I-Beschluss vom 29. Mai 1974 (BVerfGE 37, 271) stammende Doktrin grundlegend zu überdenken. Im Solange-I-Beschluss hatte das BVerfG festgestellt, dass es abgeleitetes Gemeinschaftsrecht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes kontrollieren werde, solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft noch nicht so weit fortgeschritten sei, dass ein von einem Parlament beschlossener und geltender Grundrechtskatalog mit dem Standard der Grundrechte des Grundgesetzes in Deckung stehe. Diese Doktrin hatte auf europäischer Ebene heftige Kritik ausgelöst und den EuGH veranlasst, seinen Grundrechtsschutz systematisch auszubauen. Seither hatte der Gerichtshof in einer umfangreichen Rechtsprechung — namentlich in Nold (Rs. 4/73, 1974) und Hauer (Rs. 44/79, 1979) — die Geltung der Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts gefestigt und dabei die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sowie die Europäische Menschenrechtskonvention als Erkenntnisquellen herangezogen. Vor diesem Hintergrund stellte sich die Frage, ob das BVerfG an seiner im Solange-I-Beschluss begründeten Kontrolldoktrin festhalten oder sie angesichts des inzwischen erreichten Grundrechtsschutzniveaus auf Gemeinschaftsebene modifizieren sollte.

Ist das Bundesverfassungsgericht weiterhin berechtigt und verpflichtet, abgeleitetes Gemeinschaftsrecht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes zu prüfen und für in Deutschland nicht anwendbar zu erklären (Kontrollvorbehalt aus Solange I)? Oder muss der im Solange-I-Beschluss formulierte Kontrollvorbehalt aufgegeben oder modifiziert werden, nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften einen Grundrechtsschutz entwickelt hat, der nach Inhalt und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes im Wesentlichen vergleichbar ist?

Das Bundesverfassungsgericht — durch seinen Zweiten Senat — modifizierte seine im Solange-I-Beschluss begründete Doktrin grundlegend und gab den Kontrollvorbehalt in seiner ursprünglichen Form auf. Das Gericht stellte fest, dass der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften seit dem Solange-I-Beschluss in einer umfangreichen Judikatur einen Grundrechtsschutz entwickelt hat, der nach Inhalt, Umfang und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz, der durch das Grundgesetz garantiert ist, im Wesentlichen gleichzuachten ist. Das BVerfG nahm damit eine Gesamtabwägung des auf Gemeinschaftsebene erreichten Schutzniveaus vor und gelangte zu dem Ergebnis, dass der EuGH die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, zu denen die Grundrechte zählen, aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Menschenrechtskonvention ableitet und dabei einen effektiven Grundrechtsschutz sicherstellt. Aus dieser Feststellung zog das BVerfG den Schluss, seinen Kontrollvorbehalt für die laufende Zukunft — also solange der EuGH diesen Schutz gewährleistet — zu suspendieren: Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleichzuachten ist, wird das BVerfG seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte oder Behörden in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des GG überprüfen. Das BVerfG behielt sich jedoch die Überprüfung vor, ob das Schutzniveau auf Gemeinschaftsebene absinkt — die Kontrolle bleibt strukturell möglich, wird aber faktisch suspendiert, solange das Schutzniveau hoch bleibt. Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten, die eine Verletzung von Grundrechten des Grundgesetzes durch Gemeinschaftsrecht geltend machen, sind daher grundsätzlich unzulässig.

Der Solange-II-Beschluss vom 22. Oktober 1986 markiert einen historischen Wendepunkt im Verhältnis zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Er beendet die scharfe Konfrontation, die der Solange-I-Beschluss von 1974 ausgelöst hatte: Damals hatte das BVerfG den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts mit einem Kontrollvorbehalt verbunden, der einer Ablehnung der Doktrin Costa/ENEL für das deutsche Verfassungsrecht gleichkam. Solange II schafft mit seiner Kooperationformel einen pragmatischen Ausgleich: Das BVerfG akzeptiert faktisch die Eigenständigkeit des gemeinschaftlichen Grundrechtsschutzes, gibt aber das strukturelle Reservat nationaler Souveränität nicht vollständig auf. Diese Doktrin der bedingten Akzeptanz (conditional acceptance) hat das Verhältnis zwischen nationalen Verfassungsgerichten und dem EuGH bis heute geprägt. Sie ist der Vorläufer der Ultra-vires-Kontrolle und der Identitätskontrolle, die das BVerfG in späteren Entscheidungen — namentlich im Maastricht-Urteil (BVerfGE 89, 155), im Lissabon-Urteil (BVerfGE 123, 267) und im PSPP-Urteil (BVerfGE 154, 17) — weiterentwickelt hat. Das PSPP-Urteil von 2020 zeigt, dass der Solange-II-Grundsatz keine absolute Kapitulation ist: Das BVerfG erklärte einen EuGH-Beschluss für ultra vires und griff damit in die europäische Kompetenzordnung ein — was eine bis heute nicht ausgetragene Spannung mit dem EuGH erzeugt. Für die Theorie der europäischen Integration ist Solange II ein Schlüsseltext: Es begründet das Konzept des europäischen Verfassungsverbunds, in dem nationale Verfassungsgerichte und der EuGH nicht hierarchisch geordnet sind, sondern in einem kooperativen Wettbewerb um Grundrechtsschutz stehen.

Solange II ist in Staatsrecht-II-Klausuren und Europarecht-Klausuren relevant, sobald das Verhältnis von nationalem Verfassungsrecht und Unionsrecht thematisiert wird. Das vollständige Prüfungsschema bei einer Verfassungsbeschwerde, die sich gegen die Anwendung von EU-Sekundärrecht wendet: (1) Zulässigkeit — nach Solange II ist die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich unzulässig (BVerfG übt Gerichtsbarkeit nicht aus), solange der EuGH im Wesentlichen gleichwertigen Grundrechtsschutz gewährleistet. (2) Ausnahmen vom Solange-II-Grundsatz — drei Kontrollinstrumente sind zu unterscheiden: (a) Ultra-vires-Kontrolle (entwickelt im Maastricht-Urteil BVerfGE 89, 155; präzisiert in Honeywell BVerfGE 126, 286): BVerfG kontrolliert, ob eine Maßnahme der EU offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt; Eingriffsschwelle sehr hoch — nur bei hinreichend qualifiziertem und offensichtlichem Kompetenzverstoß. (b) Identitätskontrolle (Lissabon BVerfGE 123, 267): BVerfG kontrolliert, ob die Verfassungsidentität des Grundgesetzes gemäß Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III GG verletzt wird — die sog. Ewigkeitsgarantie (Menschenwürde, Demokratieprinzip, Sozialstaatsprinzip etc.) ist integrationsfest. (c) Allgemeiner Kontrollvorbehalt: Fällt das Schutzniveau auf Gemeinschaftsebene generell ab (Solange-Vorbehalt), lebt die umfassende Kontrolle aus Solange I wieder auf. (3) Im Begründetheitsteil: Falls eine der Ausnahmen greift, ist das betroffene EU-Recht am Maßstab des GG zu prüfen. Entwicklungslinie für die Klausur beherrschen: Solange I (1974, Kontrollvorbehalt) → Solange II (1986, Suspension) → Maastricht (1993, Ultra-vires + Identität) → Honeywell (2010, Präzisierung) → PSPP (2020, erstmalige Ausübung Ultra-vires-Kontrolle). Häufiger Fehler: Solange II als vollständige Aufgabe der Kontrolle missverstehen — die Kompetenz bleibt strukturell bestehen, wird nur faktisch suspendiert.