Solange-II-Beschluss

Die Beschwerdeführerin, ein Importunternehmen, beantragte 1976 beim Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft eine Genehmigung zur Einfuhr von 1.000 Tonnen Champignonkonserven aus Taiwan. Der Antrag wurde unter Hinweis auf Schutzmaßnahmen der Kommission abgelehnt, die wegen einer Störung des Pilzkonservenmarkts die Einfuhrlizenzen auf einen Prozentsatz der Einfuhren von 1973 beschränkten (Kommissionsverordnungen Nr. 2107/74, 1412/76 und 2284/76, gestützt auf Ratsverordnungen zur Marktorganisation). Die Klage blieb vor dem Verwaltungsgericht erfolglos. Auf die Sprungrevision legte das Bundesverwaltungsgericht dem EuGH nach Art. 177 III EWGV die Frage vor, ob die Schutzmaßnahmen über den 30. Juni 1976 hinaus rechtmäßig waren; der EuGH bejahte ihre Gültigkeit. Die Beschwerdeführerin regte daraufhin eine erneute Vorlage an den EuGH oder eine Vorlage an das BVerfG nach Art. 100 I GG an, um die Verordnungen an den Grundrechten des Grundgesetzes messen zu lassen. Das BVerwG lehnte beides ab und wies die Revision mit Urteil vom 1. Dezember 1982 (7 C 87.78) zurück. Gegen dieses Urteil erhob die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde und rügte unter anderem die Verletzung von Art. 101 I 2, 103 I und 19 IV GG. Die Schutzmaßnahmen der Kommission gingen auf eine von ihr angenommene ernstliche Störung des Pilzkonservenmarktes im ersten Halbjahr 1974 zurück. Die Beschwerdeführerin hatte vor dem Verwaltungsgericht und später in ihrer Stellungnahme im Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH geltend gemacht, ernste Störungen hätten spätestens seit Juli 1976 nicht mehr bestanden, der deutsche Markt habe vielmehr unter einer Mangellage gelitten.

Ist der EuGH gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 I 2 GG, sodass die unterlassene Vorlage an ihn dieses Recht verletzen kann? Prüft das BVerfG abgeleitetes Gemeinschaftsrecht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, wie es Solange I (1974) noch in Anspruch genommen hatte, oder genügt inzwischen der Grundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene?

Die Verfassungsbeschwerde wurde zurückgewiesen. Der EuGH ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 I 2 GG: ein durch die Gemeinschaftsverträge errichtetes hoheitliches Rechtspflegeorgan, das in richterlicher Unabhängigkeit grundsätzlich endgültig entscheidet, und sein Verfahrensrecht genügt rechtsstaatlichen Anforderungen. Deutsche Gerichte, die ihrer Vorlagepflicht nach Art. 177 III EWGV nicht nachkommen, können daher Art. 101 I 2 GG verletzen. Art. 101 I 2 GG ist aber nur verletzt, wenn das Unterlassen der Vorlage auf Willkür beruht. Das BVerwG war an die Vorabentscheidung gebunden, und seine Annahme, sie lasse keine Unklarheit, die eine erneute Vorlage erfordert hätte, war frei von Willkür. Die Rügen, die Kommissionsverordnungen verletzten Grundrechte des Grundgesetzes (Art. 2 I, 12 I, 20 III GG), behandelte der Senat als unzulässig; ob materiell eine Grundrechtsverletzung vorlag, blieb dahingestellt. Zur Grundrechtskontrolle gab der Senat die Linie von Solange I auf: Seit 1974 habe sich auf Gemeinschaftsebene ein Grundrechtsschutz entwickelt, der dem Grundgesetz im Wesentlichen gleichzuachten ist, vor allem durch die Rechtsprechung des EuGH, der die Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze aus den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und der EMRK gewinnt, sowie durch die gemeinsame Erklärung von Parlament, Rat und Kommission von 1977. Solange dieser Schutz generell gewährleistet ist und den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, übt das BVerfG seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit abgeleiteten Gemeinschaftsrechts nicht mehr aus und prüft es nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes; Vorlagen nach Art. 100 I GG sind insoweit unzulässig. Das BVerwG hatte die Vorlage an das BVerfG deshalb zu Recht abgelehnt. Den verfassungsrechtlichen Rahmen bildete Art. 24 I GG: Er erlaubt es, die deutsche Rechtsordnung für unmittelbar geltendes Recht aus anderer Quelle zu öffnen, ermächtigt aber nicht dazu, die Identität der Verfassungsordnung durch Einbruch in ihr Grundgefüge aufzugeben; zu diesem unverzichtbaren Grundgefüge gehören die Rechtsprinzipien, die dem Grundrechtsteil zugrunde liegen. In Solange I hatte der Senat 1974 noch beanstandet, dass der Gemeinschaft ein unmittelbar gewähltes Parlament mit Gesetzgebungsbefugnissen und vor allem ein kodifizierter Grundrechtskatalog fehlten und die Rechtsprechung des EuGH allein keine hinreichende Rechtsgewissheit gebe. Inzwischen sei ein Grundrechtsschutz erwachsen, der dem Grundgesetz nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise im Wesentlichen gleichzuachten sei. Den wesentlichen Schritt sah der Senat in der Nold-Entscheidung von 1974, mit der der EuGH erklärte, keine Maßnahmen als rechtens anzuerkennen, die mit den von den mitgliedstaatlichen Verfassungen geschützten Grundrechten unvereinbar sind. Seither habe der EuGH Eigentum, wirtschaftliche Betätigungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Gleichheitssatz, Religionsfreiheit und den Schutz der Familie als Maßstäbe herangezogen und Verhältnismäßigkeit, Rückwirkungsverbot und das Verbot der Doppelbestrafung als allgemeine Rechtsgrundsätze anerkannt; alle Hauptorgane hätten sich zur Achtung der Grundrechte, wie sie aus den Verfassungen der Mitgliedstaaten und der EMRK hervorgehen, als Rechtspflicht bekannt.

Solange II kehrt die Formel von Solange I (BVerfGE 37, 271) um: Hatte das BVerfG 1974 erklärt, Gemeinschaftsrecht am Grundgesetz zu prüfen, solange der Gemeinschaft ein Grundrechtskatalog fehle, nimmt es seine Kontrolle nun zurück, solange der Schutz auf Gemeinschaftsebene im Wesentlichen gleichwertig ist. Die Kontrollbefugnis wird damit nicht aufgegeben, sondern ruht unter Vorbehalt; im Bananenmarkt-Beschluss (BVerfGE 102, 147, 2000) stellte das Gericht klar, dass eine Verfassungsbeschwerde nur zulässig ist, wenn dargelegt wird, dass der Grundrechtsstandard auf Unionsebene generell unter das gebotene Maß abgesunken ist. Daneben hat das BVerfG mit Maastricht, Lissabon und der Ultra-vires- und Identitätskontrolle weitere Vorbehalte entwickelt. Die Anerkennung des EuGH als gesetzlicher Richter ist bis heute die Grundlage dafür, dass willkürliche Nichtvorlagen mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden können. Eine neue Stufe erreichte das Verhältnis 2019 mit Recht auf Vergessen II, in dem das BVerfG die Unionsgrundrechte selbst als Prüfungsmaßstab anwendet.

Verfassungsbeschwerde gegen Akte, die auf Unionsrecht beruhen:

1. (1)Ist das Unionsrecht zwingend und vollständig vereinheitlicht? Dann keine Prüfung am Grundgesetz (Solange II, Bananenmarkt), sondern nach Recht auf Vergessen II an den Unionsgrundrechten; Ausnahmen nur bei generellem Absinken des Schutzstandards, Ultra-vires-Akten oder Verletzung der Verfassungsidentität.
2. (2)Rüge der Nichtvorlage an den EuGH: Art. 101 I 2 GG, verletzt nur bei willkürlicher (unvertretbarer) Handhabung der Vorlagepflicht nach Art. 267 III AEUV. Typischer Fehler: Solange II als Verzicht auf jede Kontrolle darstellen. Das BVerfG übt seine Gerichtsbarkeit nur „nicht mehr aus“, solange der Schutz gleichwertig bleibt. Zweiter Fehler: die Beschwerdeführerin habe sich gegen die EG-Verordnungen selbst gewandt; angegriffen war das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.

Die drei heutigen Vorbehalte des BVerfG gegenüber dem Unionsrecht auseinanderhalten:

1. (1)Grundrechtsvorbehalt nach Solange II: nur bei generellem Absinken des unionsrechtlichen Schutzstandards, nicht im Einzelfall;
2. (2)Ultra-vires-Kontrolle: Handeln der Union außerhalb der übertragenen Kompetenzen, nur bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen und nach vorheriger Vorlage an den EuGH;
3. (3)Identitätskontrolle: Schutz des nach Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III GG unantastbaren Kerns der Verfassungsidentität. Die Grundlage hat sich seit Solange II verschoben: Statt Art. 24 I GG ist heute Art. 23 I GG der Integrationshebel, und mit der Grundrechtecharta besteht seit 2009 der in Solange I vermisste geschriebene Grundrechtskatalog.