Costa/ENEL

Italien verstaatlichte durch Gesetz vom 6. Dezember 1962 die Elektrizitätswirtschaft und übertrug sie auf die neu gegründete staatliche Gesellschaft ENEL. Flaminio Costa, Rechtsanwalt in Mailand und Aktionär eines verstaatlichten Stromunternehmens, weigerte sich, eine Stromrechnung der ENEL über einen geringen Betrag zu bezahlen, und machte vor dem Giudice conciliatore in Mailand geltend, das Verstaatlichungsgesetz verstoße gegen den EWG-Vertrag, namentlich gegen die Art. 102, 93, 53 und 37 EWGV. Der Giudice conciliatore legte dem EuGH Fragen zur Auslegung dieser Vorschriften vor. Der italienische Verfassungsgerichtshof hatte auf eine Vorlage desselben Friedensrichters in einem Parallelverfahren Costas mit Urteil Nr. 14/1964, hinterlegt am 7. März 1964, die Vereinbarkeit des Verstaatlichungsgesetzes mit der italienischen Verfassung bejaht und dem späteren Gesetz Vorrang vor dem durch einfaches Gesetz umgesetzten Vertrag eingeräumt. Die italienische Regierung hielt die Vorlage für „absolut unzulässig“, weil das vorlegende Gericht ohnehin nur das nationale Gesetz anzuwenden habe.

Kann ein Mitgliedstaat sich gegenüber dem Gemeinschaftsrecht auf ein späteres nationales Gesetz berufen, und ist eine Vorlage zur Auslegung des Vertrags deshalb unzulässig? Begründen die Art. 102, 93, 53 und 37 EWGV Rechte Einzelner, die die nationalen Gerichte zu wahren haben? Und wie weit reicht die Befugnis des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren, wenn das vorlegende Gericht im Kern wissen will, ob ein nationales Gesetz mit dem Vertrag vereinbar ist?

Der EuGH verwarf den Einwand der Unzulässigkeit und legte die Vorschriften aus. Zum Vorrang führte er aus: Zum Unterschied von gewöhnlichen internationalen Verträgen hat der EWG-Vertrag eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die bei seinem Inkrafttreten in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen worden ist und von ihren Gerichten anzuwenden ist. Durch die Gründung einer Gemeinschaft für unbegrenzte Zeit mit eigenen Organen und echten Hoheitsrechten, die aus einer Beschränkung der Zuständigkeit oder Übertragung von Hoheitsrechten der Mitgliedstaaten herrühren, haben diese ihre Souveränitätsrechte beschränkt und so einen Rechtskörper geschaffen, der für ihre Angehörigen und sie selbst verbindlich ist. Es ist den Staaten daher unmöglich, gegen eine von ihnen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit angenommene Rechtsordnung nachträgliche einseitige Maßnahmen ins Feld zu führen; andernfalls würde die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts von Staat zu Staat verschieden sein und die Verwirklichung der Vertragsziele gefährdet. Dem aus dem Vertrag fließenden Recht können daher keine wie auch immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen, ohne dass ihm sein Charakter als Gemeinschaftsrecht aberkannt und die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt würde. Zum Vorlageverfahren hob der Gerichtshof hervor, dass innerstaatliche Gerichte, deren Entscheidungen, wie hier, nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können, nach Art. 177 III EWGV zur Vorlage verpflichtet sind. In der Sache: Art. 102 EWGV und, soweit um seine Auslegung ersucht war, Art. 93 EWGV begründen keine Rechte Einzelner, die die nationalen Gerichte zu wahren hätten; sie betreffen das Verhältnis der Mitgliedstaaten zur Kommission. Ausgenommen hat der EuGH ausdrücklich den letzten Satz des Art. 93 III EWGV, das Durchführungsverbot für Beihilfen (heute Art. 108 III 3 AEUV). Art. 53 EWGV (Verbot neuer Niederlassungsbeschränkungen) und Art. 37 II EWGV (Verbot neuer Maßnahmen im Bereich staatlicher Handelsmonopole) enthalten dagegen unbedingte Unterlassungspflichten, die unmittelbar wirken und Rechte Einzelner begründen. Ob das Verstaatlichungsgesetz gegen sie verstößt, hatte das vorlegende Gericht zu beurteilen. Vorab grenzte der Gerichtshof seine Rolle im Vorlageverfahren ab: Er wendet den Vertrag nicht auf den Einzelfall an und entscheidet nicht, wie im Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EWGV, über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Maßnahme mit dem Vertrag; er kann aber aus einer unvollkommen gefassten Frage die Auslegungsfragen herausschälen. Gründe und Ziele des Vorlageersuchens prüft er nicht nach, weil Art. 177 EWGV von einer klaren Aufgabentrennung zwischen nationalen Gerichten und Gerichtshof ausgeht. Den Vorrang stützte er auf mehrere Argumente: Ein je nach späterer nationaler Gesetzgebung unterschiedlich geltendes Gemeinschaftsrecht würde die Vertragsziele gefährden und gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen; die Verpflichtungen der Staaten wären nicht mehr unbedingt, sondern nur noch eventuell; wo der Vertrag einseitiges Vorgehen erlaubt, sagt er das ausdrücklich; und Art. 189 EWGV, nach dem Verordnungen in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gelten, wäre ohne Bedeutung, wenn spätere nationale Gesetze vorgingen. Die Staaten hätten mit der Übertragung von Rechten und Pflichten auf die Gemeinschaft eine endgültige Beschränkung ihrer Souveränitätsrechte bewirkt, die durch spätere einseitige Maßnahmen nicht rückgängig gemacht werden kann. Zu Art. 53 EWGV präzisierte er, die Vorschrift verlange nur, dass die Niederlassung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten nicht durch neue Maßnahmen strengeren Vorschriften unterworfen wird als die von Einheimischen, und zwar unabhängig von der Rechtsform der Unternehmen. Art. 37 II EWGV verbietet neue Maßnahmen, die Monopole oder Einrichtungen für den Handel mit Waren schaffen, bei denen Wettbewerb oder zwischenstaatlicher Austausch möglich ist, wenn sie für diesen Austausch tatsächlich von Bedeutung sind und neue Diskriminierungen in den Versorgungs- oder Absatzbedingungen zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten bewirken.

Costa/ENEL ist neben Van Gend & Loos (1963, unmittelbare Wirkung) die Gründungsentscheidung der eigenständigen Gemeinschafts- und heutigen Unionsrechtsordnung. Der Vorrang wird nicht aus dem nationalen Verfassungsrecht, sondern aus der Natur des Vertrags begründet: Würde ein späteres nationales Gesetz vorgehen, gälte das Gemeinschaftsrecht in jedem Staat anders. Der Sache nach widersprach der EuGH damit der Lex-posterior-Lösung des italienischen Verfassungsgerichtshofs, ohne ihn in den Entscheidungsgründen zu nennen. Die praktische Konsequenz zog der EuGH 1978 in Simmenthal: Jedes nationale Gericht muss entgegenstehendes nationales Recht aus eigener Befugnis unangewendet lassen, ohne die Aufhebung durch den Gesetzgeber oder ein Verfassungsgericht abzuwarten. In Deutschland wird der Vorrang als Anwendungsvorrang verstanden, nicht als Geltungsvorrang; das BVerfG leitet ihn aus dem Zustimmungsgesetz (Art. 23 I GG) ab und behält sich mit Solange-, Ultra-vires- und Identitätskontrolle Grenzen vor.

Bei einem Konflikt zwischen nationalem Recht und Unionsrecht:

1. (1)Ist die Unionsnorm unmittelbar anwendbar (hinreichend klar, genau, unbedingt)? Costa/ENEL bejaht das für unbedingte Unterlassungspflichten (Art. 53, 37 II EWGV a.F.), verneint es für Vorschriften, die nur das Verhältnis der Staaten zur Kommission regeln.
2. (2)Vorrang: Anwendungsvorrang vor jedem, auch späterem, nationalen Recht; Folge ist Nichtanwendung, nicht Nichtigkeit. Das unmittelbare Unanwendbarlassen durch jedes Gericht ist erst die Konsequenz aus Simmenthal (1978).
3. (3)Vorlagepflicht nach Art. 267 III AEUV für letztinstanzlich entscheidende Gerichte, auch für ein Untergericht, wenn sein Urteil wie hier nicht anfechtbar ist. Typischer Fehler: Costa/ENEL und Van Gend & Loos verwechseln; Van Gend begründet die unmittelbare Wirkung, Costa den Vorrang. Für die Prüfung der unmittelbaren Wirkung liefert das Urteil die klassische Formel: Eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die durch keinerlei Bedingungen eingeschränkt ist und zu ihrer Erfüllung keiner weiteren Handlungen der Staaten oder der Kommission bedarf, genügt sich selbst und ist geeignet, unmittelbare Wirkungen zwischen den Staaten und den Einzelnen hervorzurufen. Für Art. 37 II EWGV a.F. betonte der Gerichtshof, dass es Sache des nationalen Gerichts ist, im Einzelfall festzustellen, ob die betroffene Ware für den zwischenstaatlichen Handel tatsächlich von Bedeutung sein kann.