Costa/ENEL

Flaminio Costa war Anwalt und Kleinaktionär der Edison Volta S.p.A., einem italienischen Elektrizitätsunternehmen. Im Jahr 1962 verstaatlichte die italienische Republik die Elektrizitätswirtschaft und überführte sämtliche privaten Energieversorgungsunternehmen auf die neu gegründete staatliche Gesellschaft ENEL (Ente Nazionale per l'Energia Elettrica). Grundlage war das Legge 6 dicembre 1962, n. 1643. Costa, der als Kleinaktionär durch die Verstaatlichung seines Unternehmens wirtschaftlich benachteiligt wurde, weigerte sich daraufhin, seine Stromrechnung in Höhe von 1.925 Lire an ENEL zu bezahlen. Er erhob vor dem Giudice Conciliatore (Friedensrichter) in Mailand die Einrede, die Verstaatlichung verstoße gegen den EWG-Vertrag — namentlich gegen die Bestimmungen über den freien Kapitalverkehr, die Niederlassungsfreiheit und das Beihilfenrecht. Der Giudice Conciliatore war von der Vereinbarkeit des Verstaatlichungsgesetzes mit dem EWG-Vertrag nicht überzeugt und legte dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 177 EWGV (heute Art. 267 AEUV) mehrere Auslegungsfragen vor. Die italienische Regierung widersprach der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens mit zwei Argumenten: Erstens sei der nationale Richter an das spätere nationale Verstaatlichungsgesetz gebunden, da das Verstaatlichungsgesetz zeitlich nach dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags erlassen worden sei und es nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori vorgehe. Zweitens habe der Giudice Conciliatore wegen des geringen Streitwerts keine Befugnis zur Vorlage an den EuGH. Das Vorabentscheidungsersuchen berührte damit zwei fundamentale Fragen des Europarechts: ob nationale Gerichte auch bei kleinstem Streitwert vorlagebefugt sind, und — grundlegender — ob ein Mitgliedstaat durch späteren nationalen Gesetzgebungsakt wirksam vom Gemeinschaftsrecht abweichen kann.

Kann ein Mitgliedstaat durch nachträglichen einseitigen Gesetzgebungsakt wirksam von den Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag abweichen, sodass nationales Recht dem Gemeinschaftsrecht nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori vorgeht? Oder begründet das Gemeinschaftsrecht eine eigenständige Rechtsordnung, die in das Rechtssystem der Mitgliedstaaten integriert ist und der gegenüber nationales Recht — auch späteres — nicht derogieren kann (sogenannter Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts)?

Der Gerichtshof bejahte die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens und begründete in seiner Entscheidung erstmals systematisch den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts vor entgegenstehendem nationalem Recht. Er entwickelte hierfür eine eigenständige, mehrstufige Argumentation: Das Gemeinschaftsrecht bildet nach Auffassung des Gerichtshofs eine eigenständige Rechtsordnung, die mit dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags in das Rechtssystem der Mitgliedstaaten integriert worden ist und von ihren Gerichten angewendet werden muss. Die Mitgliedstaaten haben dem EWG-Vertrag für bestimmte Bereiche ihre Souveränitätsrechte übertragen und damit einen Rechtskörper geschaffen, der sowohl für ihre Staatsangehörigen als auch für sie selbst verbindlich ist. Eine solche Übertragung könnte nicht als gegenstandslos angesehen werden, wenn die Mitgliedstaaten in der Lage wären, sie durch nachträgliche einseitige Gesetzgebungsakte außer Kraft zu setzen. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts ergebe sich unmittelbar aus der Natur des EWG-Vertrags und seinem Ziel der Schaffung einer Wirtschaftsgemeinschaft. Ließe man es zu, dass nationales Recht je nach der Verfassungslage der einzelnen Mitgliedstaaten dem Gemeinschaftsrecht vorgehen könnte, würde das Gemeinschaftsrecht von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden angewendet und die Grundlagen des Vertrages würden erschüttert. Dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts steht nach Auffassung des Gerichtshofs auch der Grundsatz lex posterior derogat legi priori nicht entgegen: Die Mitgliedstaaten haben durch die Schaffung der Gemeinschaft eine Einschränkung ihrer Souveränitätsrechte akzeptiert und können sich daher nicht mehr einseitig durch spätere nationale Gesetze von diesen Verpflichtungen befreien. Für das konkrete Ausgangsverfahren bedeutete dies: Der Giudice Conciliatore war befugt und verpflichtet, die Auslegungsfragen dem EuGH vorzulegen; das spätere italienische Verstaatlichungsgesetz konnte dem EWG-Vertrag nicht derogieren.

Das Urteil Costa/ENEL vom 15. Juli 1964 ist neben dem kurz zuvor ergangenen Urteil van Gend & Loos (Rs. 26/62, 1963) die wichtigste Entscheidung zur Verfassungsstruktur der Europäischen Union und Grundlagenentscheidung des europäischen Primärrechts. In ihr hat der Gerichtshof erstmals in aller Deutlichkeit und mit allgemeiner Geltung den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht — einschließlich späterer nationaler Gesetze — festgestellt. Dieser Anwendungsvorrang ist nicht im EWGV (heute AEUV) ausdrücklich geregelt; der Gerichtshof hat ihn aus der Eigenart und dem Ziel der Gemeinschaft abgeleitet. Erst der Lissabon-Vertrag hat in einer dem Vertrag beigefügten Erklärung Nr. 17 zum Vorrang die ständige Rechtsprechung des EuGH ausdrücklich bekräftigt — ohne ihn jedoch primärrechtlich zu kodifizieren. Der Anwendungsvorrang bedeutet nicht, dass nationales Recht nichtig wird (das wäre der Geltungsvorrang) — er besagt, dass das nationale Gericht das betreffende nationale Recht im konkreten Fall unangewendet lassen muss, weil das Gemeinschaftsrecht in seinem Anwendungsbereich Vorrang genießt. Diese Unterscheidung ist dogmatisch wesentlich: Das nationale Recht bleibt formal in Kraft und kann in nicht vom Gemeinschaftsrecht erfassten Bereichen weiterhin angewendet werden. Der Anwendungsvorrang gilt unabhängig vom Rang des nationalen Rechts — er erfasst auch nationales Verfassungsrecht, wie der EuGH in Internationale Handelsgesellschaft (Rs. 11/70) bestätigt hat. Die Entscheidung hat weitreichende institutionelle Folgen: Sie macht die nationalen Gerichte zu Unionsgerichten im funktionellen Sinne, die das Gemeinschaftsrecht unmittelbar anwenden und mit dem Vorrang-Instrument ausstatten. Das Zusammenspiel von unmittelbarer Wirkung (van Gend & Loos) und Anwendungsvorrang (Costa/ENEL) bildet das Fundament, auf dem das gesamte System der dezentralen Durchsetzung des Unionsrechts durch nationale Gerichte beruht. Ohne Costa/ENEL wäre eine uniforme Anwendung des Unionsrechts in 27 Mitgliedstaaten undenkbar. Die Entscheidung steht bis heute in Spannung mit Verfassungsgerichts-Entscheidungen wie dem Solange-II-Beschluss des BVerfG, das sich eine Kontrolle des Gemeinschaftsrechts am Maßstab der deutschen Grundrechte unter bestimmten Voraussetzungen vorbehält, und dem PSPP-Urteil von 2020, in dem das BVerfG erstmals einen EuGH-Beschluss für ultra vires erklärte — was eine bis heute nicht vollständig aufgelöste Grundspannung im europäischen Verfassungsverbund erzeugt.

Costa/ENEL ist in Europarecht-Klausuren nahezu unvermeidlich, sobald ein Sachverhalt nationales Recht und Unionsrecht miteinander in Konflikt bringt. Prüfungsschema: (1) Unmittelbare Anwendbarkeit des Unionsrechts — ist die betreffende Unionsnorm hinreichend bestimmt, unbedingt und begründet sie Rechte für den Einzelnen (van Gend & Loos)? (2) Anwendungsvorrang — nach Costa/ENEL muss das nationale Gericht entgegenstehendes nationales Recht außer Anwendung lassen, egal ob es sich um älteres oder jüngeres Recht handelt, egal ob es sich um einfaches Gesetz oder um Verfassungsrecht handelt. Häufiger Fehler: Den Anwendungsvorrang mit dem Geltungsvorrang verwechseln — nationales Recht wird nicht nichtig, nur verdrängt. Zweiter häufiger Fehler: Vergessen, dass Costa/ENEL auch im Kontext des Vorabentscheidungsverfahrens steht — nationale Gerichte sind zur Vorlage an den EuGH verpflichtet (Art. 267 III AEUV) bzw. berechtigt (Art. 267 II AEUV). Das Zusammenspiel Costa/ENEL und Solange II ist ein klassisches Klausurproblem: Das BVerfG akzeptiert den Anwendungsvorrang nur so lange, wie der EuGH einen im Wesentlichen dem Grundgesetz vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet.