Cassis de Dijon

Die Rewe-Zentral AG, ein deutsches Einzelhandelsunternehmen, wollte das französische Likörgetränk Cassis de Dijon in die Bundesrepublik Deutschland einführen und dort vertreiben. Cassis de Dijon ist ein traditioneller französischer Johannisbeer-Likör (Crème de Cassis) mit einem Alkoholgehalt von etwa 15 bis 20 Volumenprozent, der in Frankreich seit Langem rechtmäßig hergestellt und vermarktet wird. Nach deutschem Recht — konkret nach der Verordnung über den Mindestgehalt an Alkohol bei bestimmten Getränken vom 28. September 1976, die auf der Grundlage des Branntweinmonopolgesetzes erlassen worden war — mussten Fruchtliköre und Obstbranntweine zum Verkauf in Deutschland einen Mindestalkoholgehalt von 25 Volumenprozent aufweisen. Da Cassis de Dijon diesen Mindestwert nicht erreichte, verweigerte die Bundesmonopolverwaltung für Branntwein die Einfuhrgenehmigung. Rewe-Zentral hielt diese Verweigerung für gemeinschaftsrechtswidrig, weil das Getränk in Frankreich rechtmäßig hergestellt und vermarktet werde und die deutsche Mindestgehaltsvorschrift faktisch den Marktzugang für zahlreiche ausländische Alkoholika versperrte. Das Unternehmen klagte vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Das Verwaltungsgericht legte dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 177 EWGV (heute Art. 267 AEUV) die Frage vor, ob die deutschen Vorschriften mit Art. 30 EWGV (heute Art. 34 AEUV) vereinbar sind. Die deutsche Regierung verteidigte die nationalen Vorschriften mit zwei Argumenten: Sie dienten dem Schutz der öffentlichen Gesundheit — Verbraucher sollten vor einer schrittweisen Gewöhnung an alkoholarme Getränke bewahrt werden, die zu erhöhtem Alkoholkonsum führen könnte — sowie dem Verbraucherschutz, weil der Mindestalkoholgehalt unlauterem Wettbewerb (Unterbietung durch qualitativ schwächere, billigerer Produkte) vorbeuge. Im Kern stellte sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen nationale handelshemmende Regelungen, die unterschiedslos für in- und ausländische Waren gelten, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, wenn eine gemeinschaftliche Harmonisierung fehlt.

Stellen nationale Rechtsvorschriften, die Mindestanforderungen an den Alkoholgehalt von Likören aufstellen und dadurch den Marktzugang für in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und vermarktete Erzeugnisse mit geringerem Alkoholgehalt faktisch versperren, eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 30 EWGV (heute Art. 34 AEUV) dar? Und wenn ja: Können derartige Maßnahmen durch zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses — wie Verbraucherschutz oder Schutz der öffentlichen Gesundheit — gerechtfertigt werden, obwohl sie nicht unter die enumerativen Ausnahmetatbestände des Art. 36 EWGV (heute Art. 36 AEUV) fallen?

Der Gerichtshof entschied, dass die deutschen Rechtsvorschriften über den Mindestalkoholgehalt von Spirituosen eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Art. 30 EWGV (heute Art. 34 AEUV) darstellen und damit grundsätzlich mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sind. In seiner Begründung entwickelte er zwei überragend wichtige Rechtsgrundsätze: Erstens formulierte der Gerichtshof den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung (auch Cassis-Formel oder Herkunftslandprinzip genannt): Es gibt keinen triftigen Grund, der es verwehren würde, Alkohole, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht wurden, in anderen Mitgliedstaaten in den Verkehr zu bringen, wenn diese Erzeugnisse dort nach den Rechtsvorschriften des Herstellungsstaats rechtmäßig hergestellt und vermarktet werden. Jeder Mitgliedstaat muss grundsätzlich den Marktzugang für Waren gewähren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und vermarktet wurden — selbst wenn die im Herstellungsstaat geltenden Anforderungen von den im Einfuhrstaat geltenden Anforderungen abweichen. Zweitens eröffnete der Gerichtshof neben den enumerativ aufgezählten Ausnahmetatbeständen des Art. 36 EWGV (Gesundheitsschutz, öffentliche Sicherheit, öffentliche Ordnung) eine weitere Rechtfertigungsmöglichkeit für unterschiedslos anwendbare handelshemmende Maßnahmen: die zwingenden Erfordernisse des Allgemeininteresses (zwingenden Gründe des Allgemeininteresses). Hierzu zählen etwa die Wirksamkeit der steuerlichen Kontrolle, der Schutz der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und der Verbraucherschutz. Diese Erfordernisse können eine nationale Maßnahme rechtfertigen, wenn kein gemeinschaftliches Regelungsinstrument existiert und die Maßnahme verhältnismäßig ist. Im konkreten Fall lehnte der Gerichtshof die von Deutschland vorgetragenen Rechtfertigungsgründe ab: Der Gesundheitsschutz greife nicht, weil der freie Zugang zu Alkoholerzeugnissen mit variablen Alkoholgehalten ohnehin bestehe und ein generelles Verbot schwächerer Spirituosen dafür kein geeignetes Mittel sei. Dem Verbraucherschutz könne durch geeignete Kennzeichnungspflichten Rechnung getragen werden, ohne den Marktzugang ganz zu versperren. Das deutsche Mindestalkoholgehalt-Erfordernis war damit gemeinschaftsrechtswidrig.

Das Cassis-de-Dijon-Urteil vom 20. Februar 1979 ist nach Costa/ENEL und van Gend & Loos die bedeutsamste Entscheidung des Gerichtshofs zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarkts. Es hat die gesamte Dogmatik der Grundfreiheiten revolutioniert und ist der Ausgangspunkt für zwei bis heute geltende Rechtsgrundsätze. Der erste Grundsatz — das Herkunftslandprinzip oder Prinzip der gegenseitigen Anerkennung — besagt, dass ein Mitgliedstaat die Standards des Herstellungsstaats akzeptieren muss, solange kein höherrangiges Gemeinschaftsrecht existiert. Dies hat die positive Harmonisierung (gemeinsame europäische Produktstandards) teilweise entbehrlich gemacht, weil die negative Integration (Beseitigung nationaler Handelshemmnisse durch den EuGH) vergleichbare Öffnungseffekte erzeugt. Der zweite Grundsatz — die zwingenden Erfordernisse des Allgemeininteresses als ungeschriebene Rechtfertigungsgründe jenseits von Art. 36 AEUV — ermöglicht den Mitgliedstaaten, wichtige Schutzinteressen (Umweltschutz, Verbraucherschutz, Kulturpolitik) gegenüber dem freien Warenverkehr zu behaupten, sofern die nationale Maßnahme verhältnismäßig ist. Damit hat der Gerichtshof eine differenzierte Balance zwischen Binnenmarktfreiheit und mitgliedstaatlicher Regulierungsautonomie entwickelt, die bis heute das Herzstück der Grundfreiheitsdogmatik bildet. Die Cassis-Formel wurde auf alle vier Grundfreiheiten übertragen. Das Urteil hat auch die Kommission veranlasst, ihr Harmonisierungsprogramm grundlegend umzustellen: Das sog. Neue Konzept (New Approach) verzichtet auf detaillierte Produktnormen und beschränkt sich auf grundlegende Sicherheitsanforderungen — die Idee hinter diesem Strategiewechsel ist direkte Konsequenz von Cassis de Dijon.

Cassis de Dijon ist das zentrale Urteil in Klausuren zur Warenverkehrsfreiheit. Das vollständige Prüfungsschema lautet: (1) Eröffnung des Schutzbereichs Art. 34 AEUV — Waren (körperliche Gegenstände mit Geldwert), grenzüberschreitender Bezug, Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen (Dassonville-Formel: jede Handelsregelung, die den innergemeinschaftlichen Handel tatsächlich oder potenziell behindern kann). (2) Eingriff — unterschiedslos anwendbare Maßnahme (produktbezogen, Cassis-Kontext) oder diskriminierende Maßnahme (de iure oder de facto)? (3) Rechtfertigung: Bei diskriminierenden Maßnahmen ausschließlich Art. 36 AEUV (geschriebene Ausnahmen: öffentliche Sittlichkeit, Sicherheit, Ordnung, Gesundheitsschutz, nationales Kulturgut, gewerbliches und kommerzielles Eigentum). Bei unterschiedslos anwendbaren produktbezogenen Maßnahmen zusätzlich zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses aus Cassis — diese Liste ist offen und wurde durch spätere Rechtsprechung um Umweltschutz, Lauterkeit des Handelsverkehrs, Medienpluralismus und Verbraucherschutz erweitert. (4) Verhältnismäßigkeit in drei Stufen — geeignet (das Mittel muss das angestrebte Ziel tatsächlich fördern), erforderlich (kein milderes, gleich wirksames Mittel) und angemessen (der Eingriff in den Warenverkehr steht nicht außer Verhältnis zum verfolgten Schutzinteresse). Wichtige Abgrenzungen: Die Keck-Formel (Rs. C-267/91 und C-268/91, 1993) grenzt reine Verkaufsmodalitäten (Ladenöffnungszeiten, Werbebeschränkungen, Wiederverkaufspreis-Beschränkungen) aus dem Anwendungsbereich des Art. 34 AEUV aus, sofern sie diskriminierungsfrei angewendet werden und den Marktzugang für ausländische Waren nicht mehr erschweren als für inländische. Zweiter häufiger Fehler: Die zwingenden Erfordernisse auch bei offen diskriminierenden Maßnahmen anwenden — das ist unzulässig, dort gilt ausschließlich der Katalog des Art. 36 AEUV.