Volkszählungs-Urteil

Im Jahr 1983 wollte die Bundesregierung auf der Grundlage des Volkszählungsgesetzes 1983 eine umfassende Volkszählung durchführen, um aktuelle demographische Daten zu erheben. Das Gesetz verpflichtete alle Einwohner der Bundesrepublik zur Auskunft über eine Vielzahl persönlicher Daten: Wohnverhältnisse, Beruf, Familienstand, Haushaltsgröße, tägliche Pendelwege und Arbeitgeber. Besonders umstritten war eine Regelung, die es erlaubte, die im Rahmen der Volkszählung erhobenen Daten mit den Daten der Meldebehörden abzugleichen und auf diese Weise verschiedene Datenbestände zusammenzuführen. Der Gesetzgeber verfolgte damit das legitime Ziel, veraltete Meldedaten zu korrigieren und zu aktualisieren. Zahlreiche Bürger fühlten sich durch die Kombination von umfassender Datenserhebung und möglicher Datenweitergabe in ihrer Privatsphäre bedroht und erhoben Verfassungsbeschwerde. Sie rügten, dass die systematische Erfassung, Speicherung und Zusammenführung personenbezogener Daten durch staatliche Stellen ihr Recht auf Selbstbestimmung und Persönlichkeitsentfaltung verletze. Das BVerfG erließ zunächst eine einstweilige Anordnung, die den Vollzug des Volkszählungsgesetzes bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorläufig aussetzte, und entschied dann über die Verfassungsbeschwerden. Dabei stand die grundlegende Frage im Mittelpunkt, ob das Grundgesetz dem Einzelnen ein eigenständiges Recht gibt, selbst zu bestimmen, welche Informationen über ihn erhoben, gespeichert und genutzt werden — und ob die moderne Informationsverarbeitungstechnologie eine Neuausrichtung der Grundrechtsdogmatik erfordert.

Lässt sich aus Art. 2 I GG (allgemeine Handlungsfreiheit) in Verbindung mit Art. 1 I GG (Menschenwürde) ein eigenständiges Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ableiten, das dem Einzelnen die Befugnis gibt, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen? Und welche Anforderungen stellt dieses Grundrecht an staatliche Gesetze, die die Erhebung, Speicherung, Weitergabe und Verknüpfung personenbezogener Daten erlauben? Genügt es für die Verfassungsmäßigkeit, dass die Datenweitergabe einem legitimen staatlichen Zweck (Aktualisierung der Meldedaten) dient, oder bedarf es darüber hinaus einer strikten Zweckbindung und einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigung für jede Zweckänderung?

Das Bundesverfassungsgericht erkannte das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als eigenständiges Grundrecht an, das aus Art. 2 I in Verbindung mit Art. 1 I GG folgt. Das Gericht begründete die Notwendigkeit dieses neuen Grundrechts mit dem Wandel der gesellschaftlichen Wirklichkeit durch die moderne Informationsverarbeitungstechnologie: Wer nicht weiß, welche Informationen über ihn in welchen Bereichen bekannt sind, kann in seiner Entscheidungsfreiheit grundlegend gehemmt sein. Wenn jeder damit rechnen muss, dass seine Verhaltensweisen jederzeit aufgezeichnet und in anderen Zusammenhängen verwendet werden können, wird die freie Entfaltung der Persönlichkeit — das Kernziel des allgemeinen Persönlichkeitsrechts — unmöglich gemacht. Das Gericht entwickelte dabei das Verbot der informationellen Profilbildung: Auch einzeln harmlose Daten können in ihrer Zusammenfassung und elektronischen Vernetzung ein Persönlichkeitsprofil ergeben, das erhebliche Einblicke in die privaten Lebensumstände einer Person ermöglicht und damit in ihre Freiheit eingreift. Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bedürfen einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage. Diese Grundlage muss das Prinzip der Zweckbindung beachten: Daten, die für einen bestimmten Zweck erhoben wurden, dürfen grundsätzlich nicht für andere Zwecke verwendet werden. Das Volkszählungsgesetz 1983 war in Teilen verfassungswidrig, weil es die Weitergabe der Volkszählungsdaten an die Meldebehörden zum Datenabgleich ohne ausreichende gesetzliche Absicherung der Zweckbindung und ohne hinreichende Verhältnismäßigkeitsprüfung erlaubte. Das geänderte Volkszählungsgesetz 1987 trug den Anforderungen des Urteils Rechnung. Das BVerfG hat damit zum ersten Mal in der deutschen Rechtsgeschichte explizit ausgesprochen, dass die technologische Entwicklung — hier die Möglichkeit der elektronischen Datenverarbeitung und -vernetzung — eine Neubewertung bestehender Grundrechtspositionen erfordern kann. Dieser Grundsatz ist bis heute prägend: Immer wenn neue Technologien neue Gefährdungslagen für die persönliche Freiheit schaffen, muss geprüft werden, ob bestehende Grundrechtsdogmatik ausreicht oder ob neue Grundrechtspositionen zu entwickeln sind.

Das Volkszählungs-Urteil vom 15. Dezember 1983 ist die Geburtsstunde des deutschen Datenschutzrechts als Verfassungsrecht. Ohne dieses Urteil gäbe es das heutige Datenschutzrecht in seiner verfassungsrechtlichen Fundierung nicht. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist heute die verfassungsrechtliche Grundlage des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) und prägt die unionsrechtliche Auslegung der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO). Das Urteil etabliert das Prinzip der Zweckbindung als verfassungsrechtliches Gebot: Erhobene Daten dürfen nur für den Zweck verwendet werden, für den sie erhoben wurden, es sei denn, eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erlaubt die anderweitige Verwendung. Spätere Entscheidungen — insbesondere das Online-Durchsuchungs-Urteil (BVerfGE 120, 274, 2008) — bauen auf dem Fundament dieser Entscheidung auf und entwickeln es für neue technologische Herausforderungen fort. Das Volkszählungs-Urteil ist auch für das europäische Datenschutzrecht von Bedeutung: Die Grundsätze der Zweckbindung, der Datensparsamkeit und der Verhältnismäßigkeit, die das BVerfG aus dem Grundgesetz ableitet, finden sich in Art. 5 DSGVO wieder. Dies macht das Urteil zu einem Vorläufer der heutigen europäischen Datenschutzarchitektur. Die Formel des BVerfG — wer nicht weiß, welche Informationen über ihn bekannt sind, kann in seiner Entscheidungsfreiheit gehemmt sein — ist bis heute der prägnanteste Ausdruck des Grundgedankens des modernen Datenschutzrechts.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist Prüfungsstoff in jedem Staatsrechts- und Datenschutzseminar. Aufbau in der Klausur: (1) Schutzbereich — Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG, personenbezogene Daten, Recht auf Selbstbestimmung über Preisgabe und Verwendung. (2) Eingriff — staatliche Erhebung, Speicherung, Weitergabe, Zweckänderung, Verknüpfung von Daten. Wichtig: Auch scheinbar harmlose Daten können im Verbund einen Eingriff darstellen (Verbot der Profilbildung). (3) Rechtfertigung — gesetzliche Grundlage, Zweckbindung, Verhältnismäßigkeit (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit). (4) Abgrenzung zum IT-Grundrecht (BVerfGE 120, 274): Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt einzelne Daten; das IT-Grundrecht schützt die Integrität und Vertraulichkeit des gesamten informationstechnischen Systems. Merke: Zweckbindungsgebot ist das zentrale datenschutzrechtliche Verfassungsprinzip. Vertiefung: In der Klausur ist zwischen der Erhebung von Daten (Eingriff in informationelle Selbstbestimmung) und der Überwachung eines gesamten Systems (Eingriff in IT-Grundrecht) zu unterscheiden. Die Grenze liegt in der Qualität und Reichweite des Eingriffs: Die Erhebung einer begrenzten Menge personenbezogener Daten für einen definierten Zweck ist am Volkszählungs-Recht zu messen; der heimliche Zugriff auf ein gesamtes IT-System — PC, Smartphone, Server — ist am IT-Grundrecht zu messen. In der Praxis haben Behörden beide Grundrechtspositionen zu beachten: Datenschutzbehörden prüfen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung; der Verfassungsschutz und die Polizei müssen beim Einsatz von Überwachungssoftware das IT-Grundrecht beachten. Schranken beider Rechte: Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist besonders bedeutsam, da Datenschutzeingriffe oft wenig sichtbar sind und den Betroffenen nicht immer bekannt werden. Das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit ist bei Datenschutzeingriffen streng anzulegen — vage Ermächtigungsnormen genügen nicht.