Numerus-clausus-Urteil I

Ende der 1960er Jahre wuchs die Zahl der Studienbewerber weit schneller als die Hochschulkapazitäten; im Fach Humanmedizin hatten alle Ausbildungsstätten Zulassungsbeschränkungen eingeführt, und mehr als die Hälfte der Bewerber wurde abgewiesen. Die Kultusministerkonferenz empfahl, die Plätze nach Abzug einer Härte- und Ausländerquote zu 60 % nach Leistung und zu 40 % nach Wartezeit (Jahrgangsprinzip) zu vergeben; die Einzelheiten regelten Hochschulen und Exekutive höchst unterschiedlich. Zwei Verwaltungsgerichte legten dem BVerfG in Verfahren um die Zulassung zum Medizinstudium konkrete Normenkontrollen vor. Das VG Hamburg hielt § 17 des Hamburger Universitätsgesetzes, der die Hochschule zu Zulassungsbeschränkungen ermächtigte, für verfassungswidrig, weil er sie zeitlich nicht begrenzte und keine Pflicht zur Schaffung von Studienplätzen vorsah. Das Bayerische VG München legte Art. 4 des bayerischen Zulassungsgesetzes vor. Das Gesetz sah in Art. 3 II Vergünstigungen für Bewerber mit bayerischem Wohnsitz vor; die Ausführungsverordnung verbesserte deren Durchschnittsnote bei Bewerbungen an der nächstgelegenen bayerischen Hochschule um einen Punkt. Die Zahlen, die das Gericht seiner Entscheidung voranstellt, zeigen die Lage: Zwischen 1952 und 1967 hatte sich die Zahl der Studenten auf rund 270.000 mehr als verdoppelt, die der Studienanfänger stieg von etwa 25.000 auf 51.000. Ein Medizinstudienplatz kostete nach Angaben der Bundesregierung 175.000 DM an Investitionen und jährlich 41.500 DM an laufenden Kosten, bei Geisteswissenschaftlern 17.800 und 6.500 DM. Der Wissenschaftsrat bezifferte die Ausbildungskapazität in der Medizin 1968 auf 1.760 Studienanfänger jährlich, denen ein Bedarf von etwa 5.000 Plätzen gegenüberstand.

Gewährt Art. 12 I GG ein Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium, und unter welchen Voraussetzungen darf es durch absolute Zulassungsbeschränkungen eingeschränkt werden? Muss der Gesetzgeber die Auswahlkriterien selbst bestimmen? Folgt aus den Grundrechten ein Anspruch auf Schaffung zusätzlicher Studienplätze? Und ist es mit dem Gleichheitssatz vereinbar, Landeskinder bei der Vergabe bundesweit knapper Studienplätze zu bevorzugen?

Das Gericht erklärte § 17 des Hamburger Universitätsgesetzes für mit dem Grundgesetz unvereinbar, soweit der Gesetzgeber für absolute Zulassungsbeschränkungen keine Bestimmungen über Art und Rangverhältnis der Auswahlmaßstäbe getroffen hatte; die Vorschrift durfte übergangsweise bis längstens zum Sommersemester 1973 angewandt werden. Im Übrigen war § 17 in verfassungskonformer Auslegung vereinbar. Art. 3 II des bayerischen Zulassungsgesetzes, die Bevorzugung von Landeskindern, war unvereinbar und nichtig, soweit er auch bei absoluten Zulassungsbeschränkungen galt; die übrigen bayerischen Vorschriften waren in verfassungskonformer Auslegung vereinbar. Begründung: Aus Art. 12 I 1 GG in Verbindung mit Art. 3 I GG und dem Sozialstaatsprinzip folgt ein Recht des hochschulreifen Bewerbers auf Zulassung zum Studium seiner Wahl, weil der Staat mit den Hochschulen ein faktisches Ausbildungsmonopol in Anspruch nimmt. Dieses Teilhaberecht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann, und ist durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes einschränkbar. Absolute Zulassungsbeschränkungen bewegen sich am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren und sind nur zulässig, wenn sie in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen Kapazitäten angeordnet werden und die Auswahl nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden hochschulreifen Bewerber und möglichster Berücksichtigung des gewünschten Studienorts erfolgt. Leistungs- und Jahrgangsprinzip nebeneinander sind dabei grundsätzlich sachgerecht. Die wesentlichen Entscheidungen über die Voraussetzungen der Beschränkung und über die Auswahlkriterien muss der Gesetzgeber selbst treffen; die Hochschulen dürfen nur Einzelheiten regeln. Die bayerische Landeskinderregelung verstieß gegen das Gebot gleicher Chancen, weil ein Wohnsitz im Land bei bundesweit erschöpften Kapazitäten kein sachgerechtes Kriterium ist. Ob aus den Grundrechten ein objektiver Verfassungsauftrag zur Bereitstellung ausreichender Kapazitäten und daraus ein einklagbarer Anspruch auf Schaffung von Studienplätzen folgt, ließ das Gericht ausdrücklich offen: Konsequenzen kämen erst bei evidenter Verletzung eines solchen Auftrags in Betracht, die sich für das Medizinstudium derzeit nicht feststellen lasse. Zum Vorbehalt des Möglichen führte das Gericht aus, dass in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung beurteilt, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann; er muss bei seiner Haushaltswirtschaft andere Gemeinschaftsbelange und das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 II GG) berücksichtigen und entscheidet über Umfang und Prioritäten des Hochschulausbaus, der nach Art. 91a GG Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern ist. Ein unbegrenztes subjektives Anspruchsdenken auf Kosten der Allgemeinheit sei mit dem Sozialstaatsgedanken unvereinbar. Zudem hielt das Gericht fest, dass Zulassungsbeschränkungen eine gesetzliche Grundlage brauchen, weil die Kapazitätsberechnung normative Faktoren einschließt.

Numerus clausus I ist die Grundsatzentscheidung zu grundrechtlichen Teilhaberechten. Das Gericht leitet aus einem Freiheitsrecht in Verbindung mit Gleichheitssatz und Sozialstaatsprinzip einen Anspruch auf gleiche Teilhabe an staatlich geschaffenen Einrichtungen ab, begrenzt ihn aber durch den Vorbehalt des Möglichen. Bewusst offen bleibt der weitergehende Schritt zu einem originären Leistungsanspruch auf Schaffung neuer Kapazitäten. Das Urteil ist zugleich ein frühes Beispiel der Wesentlichkeitslehre: Grundrechtswesentliche Verteilungsentscheidungen darf das Parlament nicht der Verwaltung oder den Hochschulen überlassen. Praktisch folgten der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen und die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS); das Gericht hatte die gemeinsame Verantwortung von Bund und Ländern für eine überregionale Verteilung bereits angemahnt. 2017 knüpfte das BVerfG im Urteil Numerus clausus III (BVerfGE 147, 253) an diese Maßstäbe an und beanstandete Teile der Studienplatzvergabe für Medizin, unter anderem die unbegrenzte Wartezeitquote und die übermäßige Gewichtung von Ortswünschen. Für die Praxis der Studienplatzklagen ist die Pflicht zur erschöpfenden Kapazitätsnutzung bis heute zentral: Abgelehnte Bewerber können gerichtlich geltend machen, dass die Hochschule ihre Kapazität zu niedrig berechnet hat.

Teilhaberechte sauber einordnen: Art. 12 I GG schützt zunächst die freie Wahl der Ausbildungsstätte als Abwehrrecht; bei staatlichem Ausbildungsmonopol kommt in Verbindung mit Art. 3 I GG und dem Sozialstaatsprinzip ein derivatives Teilhaberecht hinzu, also Anspruch auf gleiche Teilhabe am Vorhandenen, nicht auf Schaffung von Neuem. Rechtfertigung absoluter Zulassungsbeschränkungen nach der Drei-Stufen-Lehre als objektive Berufswahlregel prüfen, mit den besonderen Anforderungen: erschöpfende Kapazitätsnutzung, sachgerechte Auswahl mit Chance für jeden, Regelung der Kriterien durch das Parlament selbst (Wesentlichkeit). Typischer Fehler: einen Anspruch auf Erweiterung der Kapazitäten als entschieden darstellen; das Gericht hat diese Frage ausdrücklich offengelassen und nur auf eine Evidenzkontrolle verwiesen. Merksatz zur Einordnung: Derivative Teilhaberechte verlangen gleichen Zugang zu vorhandenen staatlichen Leistungen und sind gerichtlich voll durchsetzbar; originäre Leistungsrechte auf Schaffung neuer Einrichtungen erkennt das BVerfG allenfalls unter dem Vorbehalt des Möglichen und nur bei evidenter Verletzung eines Verfassungsauftrags an. In der Begründetheit gehört der Vorbehalt des Möglichen deshalb zur Frage, was der Staat überhaupt schuldet, nicht zur Rechtfertigung eines Eingriffs. Bei Landeskinderklauseln ist zusätzlich Art. 3 I GG in Verbindung mit Art. 12 I GG zu prüfen, weil die freie Wahl der Ausbildungsstätte allen Deutschen zusteht.