Klimaschutz-Beschluss

Das Bundes-Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 legte für Deutschland eine Minderung der Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % bis 2030 gegenüber 1990 fest und verteilte die bis 2030 zulässigen Jahresemissionsmengen in Anlage 2 auf Sektoren. Für die Zeit nach 2030 sollte die Bundesregierung im Jahr 2025 weitere jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung festlegen; ein Minderungspfad bis zur Klimaneutralität fehlte. Mit vier Verfassungsbeschwerden wandten sich überwiegend junge Menschen, teils in Bangladesch und Nepal lebend, sowie zwei Umweltverbände gegen das Gesetz und gegen das Unterlassen weiterer Klimaschutzmaßnahmen. Sie machten geltend, mit den gesetzlichen Reduktionszielen lasse sich das dem 1,5-Grad-Ziel entsprechende CO2-Restbudget nicht einhalten, und beriefen sich vor allem auf die Schutzpflichten aus Art. 2 II 1 GG und Art. 14 I GG sowie auf ein Recht auf menschenwürdige Zukunft. Deutschland verursacht bei einem Anteil von etwa 1,1 % an der Weltbevölkerung knapp 2 % der weltweiten Treibhausgasemissionen; die Emissionen waren von 1,251 Gigatonnen im Jahr 1990 auf etwa 0,805 Gigatonnen im Jahr 2019 gesunken. Die Bundesregierung hielt das von Beschwerdeführern berechnete nationale Restbudget für rechtlich nicht verbindlich.

Verletzt der Gesetzgeber seine grundrechtlichen Schutzpflichten, wenn er den Klimawandel nicht stärker bekämpft? Ist Art. 20a GG justiziabel, und wie bindet er den Gesetzgeber? Können die Grundrechte junger Menschen schon heute dadurch verletzt sein, dass das Gesetz den Großteil der Minderungslast auf die Zeit nach 2030 verschiebt? Und darf der Gesetzgeber die Festlegung der nach 2030 zulässigen Emissionsmengen einer Rechtsverordnung der Bundesregierung überlassen?

Die Verfassungsbeschwerden der beiden Umweltverbände wurden als unzulässig verworfen; sie können sich nicht als „Anwälte der Natur“ auf Grundrechte berufen. Im Übrigen hatten die Verfassungsbeschwerden teilweise Erfolg. § 3 I 2 und § 4 I 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind mit den Grundrechten unvereinbar, soweit eine verfassungsgemäße Regelung über die Fortschreibung der Minderungsziele ab 2031 fehlt; der Gesetzgeber musste dies bis zum 31. Dezember 2022 regeln, die Vorschriften blieben bis dahin anwendbar. Im Übrigen wurden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. Schutzpflichten: Art. 2 II 1 GG verpflichtet den Staat, Leben und Gesundheit auch vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen, und kann eine objektivrechtliche Schutzverpflichtung gegenüber künftigen Generationen begründen; auch Art. 14 I GG umfasst Schutz vor klimabedingten Eigentumsschäden. Eine Verletzung dieser Schutzpflichten ließ sich wegen des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers aber nicht feststellen. Ob gegenüber den in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführern überhaupt eine Schutzpflicht besteht, ließ das Gericht offen, weil sie jedenfalls nicht verletzt wäre. Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz einschließlich der Herstellung von Klimaneutralität, ist justiziabel und genießt keinen unbedingten Vorrang, gewinnt aber mit fortschreitendem Klimawandel in der Abwägung an Gewicht; der Gesetzgeber hat ihn zulässig auf das Ziel von deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C konkretisiert. Tragend ist die intertemporale Freiheitssicherung: Weil praktisch jedes Freiheitsverhalten mit CO2-Emissionen verbunden ist und das verbleibende Budget begrenzt ist, wirkt jede heute zugelassene Emissionsmenge eingriffsähnlich auf die künftige Freiheit vor. Die Grundrechte verlangen deshalb, die Minderungslast verhältnismäßig über die Zeit zu verteilen und frühzeitig transparente Maßgaben für den weiteren Reduktionspfad zu schaffen, die Entwicklungsdruck und Planungssicherheit vermitteln. Die Größe der Emissionsmengen muss der Gesetzgeber selbst regeln; eine Verordnung der Bundesregierung mit bloßer Zustimmung des Bundestags genügt nicht. Die Rechnung, auf die der Senat die Vorwirkung stützte, ist anschaulich: Legt man das vom Sachverständigenrat für Umweltfragen ermittelte nationale CO2-Restbudget von 6,7 Gigatonnen ab 2020 zugrunde, das einer Begrenzung der Erwärmung auf 1,75 °C mit 67-prozentiger Wahrscheinlichkeit entspricht, so zehren die nach Anlage 2 bis 2030 zugelassenen Emissionen von rund 7 Gigatonnen CO2-Äquivalent, davon etwa 88 % CO2, dieses Budget bereits weitgehend auf. Nach 2030 bliebe weniger als eine Gigatonne. Klimaneutralität müsste dann alsbald erreicht werden, und die dafür nötigen Einschränkungen würden auf eine kurze Zeit gedrängt und entsprechend schwer wiegen. Weil der Senat das Budget wegen der Unsicherheiten der Berechnung nicht als exakte verfassungsrechtliche Grenze behandelte, folgte die Verfassungswidrigkeit nicht aus einem Überschreiten des Budgets, sondern aus dem Fehlen hinreichender Vorkehrungen, die künftige Freiheitslast verhältnismäßig zu verteilen. Zwei weitere Aussagen zu Art. 20a GG sind über den Fall hinaus bedeutsam. Erstens hat das Klimaschutzgebot eine internationale Dimension: Dass ein Staat den Klimawandel allein nicht aufhalten kann, steht der nationalen Klimaschutzpflicht nicht entgegen; der Staat muss international auf Klimaschutz hinwirken und kann sich seiner Verantwortung nicht durch den Hinweis auf die Emissionen anderer Staaten entziehen. Zweitens verlangt Art. 20a GG bei wissenschaftlicher Ungewissheit über Ursachenzusammenhänge eine besondere Sorgfalt: Der Gesetzgeber muss bereits belastbare Hinweise auf die Möglichkeit gravierender oder irreversibler Beeinträchtigungen berücksichtigen, auch zugunsten künftiger Generationen.

Der Klimaschutz-Beschluss erweitert die Grundrechtsdogmatik um eine zeitliche Dimension. Die neue Figur der intertemporalen Freiheitssicherung begründet keinen Anspruch auf mehr Klimaschutz als solchen; sie knüpft an die Freiheitsrechte der heute Lebenden an, deren künftige Freiheit durch die heutige Regelung eingriffsähnlich vorbelastet wird. Damit konnte das Gericht einen Verfassungsverstoß feststellen, ohne eine Verletzung der Schutzpflichten annehmen zu müssen, die es wegen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers verneinte. Zugleich stellt es klar, dass Art. 20a GG eine justiziable Rechtsnorm ist, an der Gesetze gemessen werden. Der Gesetzgeber reagierte noch 2021 mit einer Novelle des Klimaschutzgesetzes, die die Ziele verschärfte (65 % Minderung bis 2030, Klimaneutralität bis 2045) und jährliche Minderungsziele für die Jahre 2031 bis 2040 festlegte.

Klimaschutz in der Klausur:

1. (1)Schutzpflichten aus Art. 2 II 1 und Art. 14 I GG prüfen, Maßstab ist das Untermaßverbot mit weitem Gestaltungsspielraum; eine Verletzung liegt nur bei gänzlich ungeeigneten oder völlig unzulänglichen Maßnahmen vor und wurde hier verneint.
2. (2)Abwehrrechtliche Prüfung über die intertemporale Freiheitssicherung: eingriffsähnliche Vorwirkung heutiger Emissionsregelungen auf künftige Freiheit; Rechtfertigung nur, wenn die Minderungslast verhältnismäßig über die Zeit verteilt ist und Art. 20a GG gewahrt bleibt.
3. (3)Art. 20a GG ist Rechtfertigungsvoraussetzung, aber kein subjektives Recht.
4. (4)Zulässigkeit: Umweltverbände sind nicht beschwerdebefugt; im Ausland lebende Menschen nur, wenn eine Schutzpflicht ihnen gegenüber in Betracht kommt. Typischer Fehler: zu schreiben, das Gericht habe eine Schutzpflichtverletzung festgestellt. Der Verstoß folgt aus der Freiheitsdimension, nicht aus der Schutzpflicht. Zum Verständnis des Gesetzes, das der Beschluss prüfte: § 3 I KSG 2019 legte das Minderungsziel von 55 % bis 2030 fest, § 4 I KSG in Verbindung mit Anlage 2 die zulässigen Jahresemissionsmengen der Sektoren bis 2030; Über- und Unterschreitungen wurden nach § 4 III KSG auf die verbleibenden Jahre angerechnet. Für die Zeit ab 2031 sah § 4 VI KSG nur vor, dass die Bundesregierung 2025 durch Rechtsverordnung weitere Jahresemissionsmengen festlegt. Genau diese Lücke war der Ansatzpunkt der Verfassungswidrigkeit.