Elfes-Urteil

Wilhelm Elfes war ein westdeutscher Politiker und früherer Zentrumspolitiker. Im Jahr 1953 beantragte er die Verlängerung seines Reisepasses, um an politischen Veranstaltungen im Ausland teilnehmen zu können. Die zuständige Behörde lehnte die Ausstellung eines neuen Reisepasses ab. Als Begründung wurde angeführt, dass Elfes durch seine politischen Aktivitäten, insbesondere durch Äußerungen, die als Unterstützung der ostdeutschen Positionen im Kalten Krieg gewertet wurden, die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährde. Die Behörde stützte die Ablehnung auf das damalige Passgesetz, das der Verwaltung einen weiten Ermessensspielraum bei der Ausstellung von Reisepässen einräumte. Elfes legte gegen den Ablehnungsbescheid Widerspruch und sodann Klage vor den Verwaltungsgerichten ein. Die Gerichte wiesen seine Klage ab und bestätigten, dass die Passbehörde im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens gehandelt habe. Elfes erhob daraufhin Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht. Er rügte, dass ihm die Ausreise aus Deutschland und damit die Teilnahme an politischen Veranstaltungen im Ausland verwehrt werde, und berief sich auf das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG. Das BVerfG stand vor der grundlegenden Frage, welche Reichweite Art. 2 I GG hat: Schützt das Grundrecht nur einen engeren Kernbereich der Persönlichkeitsentfaltung, oder umfasst es jede menschliche Verhaltensweise, die nicht von einem spezielleren Grundrecht erfasst wird? Und wenn der Schutzbereich weit zu verstehen ist, was meint dann die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung — ist damit nur ein enger Bereich verfassungskonformer Normen gemeint, oder das gesamte verfassungsrechtlich unbedenkliche Gesetzesrecht?

Ist Art. 2 I GG (allgemeine Handlungsfreiheit) als Auffanggrundrecht zu verstehen, das jede menschliche Verhaltensweise schützt, die nicht von einem spezielleren Grundrecht erfasst wird — oder beschränkt sich der Schutz auf einen engeren Kernbereich der Persönlichkeit? Was bedeutet die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung in Art. 2 I GG: Meint sie nur besonders gewichtige, an der Verfassung orientierte Normen, oder umfasst sie die gesamte mit der Verfassung vereinbare Rechtsordnung? Und welche Anforderungen stellt das Grundgesetz an Einschränkungen des durch Art. 2 I GG gewährleisteten Freiheitsraums?

Das Bundesverfassungsgericht gab der Verfassungsbeschwerde von Elfes statt und entwickelte dabei die grundlegende Dogmatik des Art. 2 I GG. Das Gericht lehnte die sogenannte Persönlichkerntheorie ausdrücklich ab, nach der Art. 2 I GG nur einen engen Kernbereich der Persönlichkeitsentfaltung schützen soll. Stattdessen legte das BVerfG Art. 2 I GG als umfassendes Auffanggrundrecht aus: Das Grundrecht schützt die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne — jede menschliche Verhaltensweise ist grundsätzlich vom Schutzbereich erfasst, soweit sie nicht durch ein anderes Grundrecht speziell geschützt oder ausgeschlossen ist. Der Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung als Schranke des Art. 2 I GG bezeichnet nach Auffassung des BVerfG nicht einen engen Kernbestand verfassungsrechtlich unverzichtbarer Normen, sondern die gesamte verfassungsgemäße Rechtsordnung: alle Normen, die sowohl formell als auch materiell mit der Verfassung vereinbar sind. Jede formell und materiell verfassungskonforme Norm kann danach in die allgemeine Handlungsfreiheit eingreifen. Als Ausgleich für diese weite Schrankendogmatik eröffnete das BVerfG dem Einzelnen das Recht, im Wege der Verfassungsbeschwerde nicht nur die Verletzung eines speziellen Grundrechts zu rügen, sondern auch geltend zu machen, dass das ihm gegenüber angewandte Gesetz selbst verfassungswidrig ist und daher nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört. Damit dient Art. 2 I GG als Hebel, um über die Verfassungsbeschwerde die Verfassungsmäßigkeit jedes freiheitsbeschränkenden Gesetzes einer richterlichen Kontrolle zu unterwerfen. Im Fall Elfes bejahte das Gericht, dass die Versagung des Reisepasses einen Eingriff in die durch Art. 2 I GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit darstellt — die Ausreisefreiheit ist als Teil der allgemeinen Handlungsfreiheit geschützt, auch wenn Art. 11 GG (Freizügigkeit) nur die Bewegungsfreiheit im Inland schützt. Die Behörde hatte den Ermessensspielraum des Passgesetzes verfassungskonform auszulegen; die konkrete Versagung des Passes war auf ihre Verhältnismäßigkeit hin zu überprüfen.

Das Elfes-Urteil vom 16. Januar 1957 ist die Grundsatzentscheidung zur Dogmatik des Art. 2 I GG und hat die deutsche Grundrechtsdogmatik nachhaltig geprägt. Mit der Ablehnung der Persönlichkerntheorie und der Anerkennung des allumfassenden Auffangcharakters des Art. 2 I GG schuf das BVerfG ein Grundrecht, das auch dann greift, wenn kein spezielles Grundrecht einschlägig ist. Dies war der entscheidende Schritt zur lückenlosen grundrechtlichen Erfassung menschlichen Handelns. Die Formel des BVerfG — die verfassungsmäßige Ordnung als gesamte verfassungsrechtliche Rechtsordnung — eröffnet zugleich den Weg zur Verfassungsbeschwerde gegen jedes freiheitsbeschränkende Gesetz. Dadurch wurde Art. 2 I GG zum prozessrechtlichen Universalschlüssel: Wer in seiner Handlungsfreiheit durch ein Gesetz beschränkt wird und dieses Gesetz für verfassungswidrig hält, kann es mit der Verfassungsbeschwerde angreifen, auch wenn kein anderes Grundrecht verletzt ist. Diese Dogmatik ist heute allgemein anerkannt und bildet das Fundament für zahlreiche spätere Entscheidungen, etwa zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht (das als speziellere Ausprägung aus Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG abgeleitet wird), zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (BVerfGE 65, 1 — Volkszählung) und zum Recht auf Gewährleistung der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme (BVerfGE 120, 274 — Online-Durchsuchung). Das Elfes-Urteil ist damit Ausgangspunkt einer langen Kette von Grundrechtsentwicklungen, die das BVerfG durch richterliche Rechtsfortbildung aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelt hat. Zudem bildet die prozessuale Dimension der Entscheidung die Grundlage für die heute selbstverständliche Praxis, mit der Verfassungsbeschwerde die Verfassungswidrigkeit des dem Eingriff zugrundeliegenden Gesetzes zu rügen. Praktisch bedeutsam ist das Elfes-Urteil auch für das Verhältnis zwischen Art. 2 I GG und den speziellen Freiheitsgrundrechten: Weil Art. 2 I GG subsidiär ist, muss in jeder Klausur zunächst geprüft werden, ob ein spezielleres Grundrecht einschlägig ist. Ist dies der Fall, verdrängt das Spezialgrundrecht den Auffangtatbestand — Art. 2 I GG tritt nicht kumulativ hinzu, sondern zurück.

Art. 2 I GG ist in Klausuren regelmäßig als Auffanggrundrecht zu prüfen, wenn kein spezielleres Grundrecht greift. Das Prüfungsschema folgt dem Standard: (1) Schutzbereich — allgemeine Handlungsfreiheit, umfassend, jede Verhaltensweise soweit kein Spezialgrundrecht einschlägig. (2) Eingriff — jede staatliche Beschränkung menschlicher Verhaltensweise. (3) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung — Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung: Das einschränkende Gesetz muss formell und materiell verfassungskonform sein; insbesondere Verhältnismäßigkeitsprüfung (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit). Häufiger Fehler: Art. 2 I GG neben einem einschlägigen Spezialgrundrecht prüfen — das ist methodisch falsch. Art. 2 I GG ist subsidiär; er tritt zurück, wenn ein spezielleres Grundrecht (z.B. Art. 5, 8, 12 GG) einschlägig ist. Ebenso falsch: die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung als besonders strengen Maßstab missverstehen. Sie meint die gesamte verfassungsrechtliche Rechtsordnung, nicht einen engen Kernbestand. Die Prüfungstiefe liegt daher bei der materiellen Verfassungsmäßigkeit des Einschränkungsgesetzes selbst — insbesondere beim Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. In der Verfassungsbeschwerde-Klausur: Beschwerdebefugnis aus Art. 2 I GG ist stets zu erwägen, wenn kein spezielles Grundrecht verletzt ist; das Urteil begründet die Rügemöglichkeit der Verfassungswidrigkeit des zugrundeliegenden Gesetzes.