Elfes-Urteil

Wilhelm Elfes hatte bis 1933 dem Reichsvorstand der Zentrumspartei angehört, war nach 1945 Oberbürgermeister und später Oberstadtdirektor von Mönchen-Gladbach und 1947 für die CDU in den nordrhein-westfälischen Landtag gewählt worden. In den 1950er Jahren war er führend im „Bund der Deutschen“ tätig, der die Politik der Bundesregierung, vor allem die Wehrpolitik und den Kurs in der Wiedervereinigungsfrage, bekämpfte; diese Kritik trug er auch auf Veranstaltungen im Ausland vor. 1953 verweigerte ihm die Passbehörde die Verlängerung seines Reisepasses ohne nähere Begründung unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 lit. a PaßG 1952. Danach war der Pass zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller als Passinhaber die innere oder äußere Sicherheit „oder sonstige erhebliche Belange“ der Bundesrepublik gefährdet. Einspruch, Klage vor dem Landesverwaltungsgericht Düsseldorf, Berufung zum OVG Münster und Revision zum Bundesverwaltungsgericht blieben erfolglos. Das BVerwG stützte die Versagung vor allem auf Elfes’ Teilnahme am „Kongress der Völker für den Frieden“ in Wien im Dezember 1952, wo er eine „Gesamtdeutsche Erklärung“ verlesen hatte. Gegen das Urteil des BVerwG erhob Elfes Verfassungsbeschwerde und rügte die Verletzung der Art. 2, 3, 5, 6 und 11 GG; § 7 Abs. 1 lit. a PaßG sei nichtig, weil er das in Art. 11 GG gewährleistete Recht zur freien Ausreise unzulässig beschränke.

Schützt Art. 11 GG auch die Ausreise aus dem Bundesgebiet? Gewährleistet Art. 2 I GG nur einen Kernbereich der Persönlichkeit oder die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne, und was ist die „verfassungsmäßige Ordnung“ als Schranke dieses Grundrechts? Ist § 7 Abs. 1 lit. a PaßG mit seinem unbestimmten Begriff der „sonstigen erheblichen Belange“ Teil dieser Ordnung?

Das Bundesverfassungsgericht wies die Verfassungsbeschwerde zurück. Zunächst verneinte es, dass Art. 11 GG die Ausreisefreiheit umfasst: Die Freizügigkeit „im ganzen Bundesgebiet“ meine nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte nur die innerstaatliche Freizügigkeit, und die herkömmliche Beschränkung der Ausreise durch Passversagung aus Gründen der Staatssicherheit sei in Art. 11 II GG nicht vorgesehen. Die Ausreisefreiheit sei aber als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 I GG geschützt. Den Streit um die Reichweite dieses Grundrechts, den es in BVerfGE 4, 7 noch offengelassen hatte, entschied der Senat gegen die Kernbereichs- oder Persönlichkeitskerntheorie: Eine Entfaltung allein innerhalb des geistig-sittlichen Kernbereichs könne gar nicht gegen das Sittengesetz, die Rechte anderer oder die verfassungsmäßige Ordnung verstoßen; gerade diese Schranken zeigten, dass Art. 2 I GG die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne meint. Verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 I GG sei die verfassungsmäßige Rechtsordnung, also die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind; der Begriff sei funktionsbezogen auszulegen und könne in Art. 9 GG oder § 90a StGB a.F. etwas Engeres bedeuten. Dem Einwand, das Grundrecht laufe damit leer, hielt der Senat die Bindung des Gesetzgebers an die materiellen Maßstäbe des Grundgesetzes entgegen; zudem bleibe dem Bürger ein letzter unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung, in den kein Gesetz eingreifen dürfe. Verfahrensrechtlich folge daraus, dass jedermann mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann, eine seine Handlungsfreiheit beschränkende Norm gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil sie formell oder inhaltlich gegen Verfassungsrecht verstoße. Am Passgesetz fand der Senat nichts zu beanstanden. Es räume einen Rechtsanspruch auf den Pass ein und wahre so das Prinzip der freien Ausreise. Die „sonstigen erheblichen Belange“ seien kein Ermessen, sondern ein unbestimmter Rechtsbegriff, den die Verwaltungsgerichte voll nachprüfen; in der engen Auslegung des BVerwG, nach der nur Belange gemeint sind, die der Sicherheit der Bundesrepublik an Gewicht nahekommen, sei die Vorschrift mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vereinbar. Auch die Anwendung im Einzelfall verletze kein spezifisches Verfassungsrecht; Art. 3, 5 und 6 GG griffen nicht durch. Der Senat beanstandete lediglich, dass die Passbehörde ihre Entscheidung nicht begründet hatte: Ausnahmen vom Begründungszwang seien mit dem rechtsstaatlichen Anspruch des Bürgers, die Gründe eines Eingriffs zu erfahren, unvereinbar.

Elfes ist die Grundsatzentscheidung zu Art. 2 I GG. Sie begründet die heute herrschende Lesart der allgemeinen Handlungsfreiheit als umfassendes Grundrecht, das jede menschliche Betätigung schützt, soweit kein spezielles Freiheitsrecht einschlägig ist, und sie liest die verfassungsmäßige Ordnung als Vorbehalt jedes verfassungsgemäßen Gesetzes. Die eigentliche Sprengkraft liegt in der prozessualen Folge: Weil nur eine in jeder Hinsicht verfassungsgemäße Norm die Handlungsfreiheit wirksam beschränkt, kann der Bürger über Art. 2 I GG jeden Verstoß eines belastenden Gesetzes gegen Verfassungsrecht rügen, auch gegen Kompetenz- oder Verfahrensvorschriften. Das macht die Verfassungsbeschwerde zu einem umfassenden Kontrollinstrument. Lehrreich ist der Fall auch deshalb, weil der Beschwerdeführer trotzdem verlor: Die weite Schutzbereichsbestimmung entscheidet noch nichts über den Erfolg, der Maßstab der Prüfung liegt bei der Verfassungsmäßigkeit des eingreifenden Gesetzes und seiner Anwendung. Die Abgrenzung zu Art. 11 GG hat Bestand; die Ausreisefreiheit wird bis heute über Art. 2 I GG geschützt. Bemerkenswert sind auch zwei Nebenaussagen: Unbestimmte Eingriffsbegriffe sind eng auszulegen und voll gerichtlich überprüfbar, und belastende Verwaltungsakte müssen begründet werden. Aus Art. 2 I GG i.V.m. Art. 1 I GG hat das Gericht später das allgemeine Persönlichkeitsrecht entwickelt, das über die bloße Handlungsfreiheit hinaus einen Schutz der engeren persönlichen Lebenssphäre verbürgt. Der weite Schutzbereich ist später bestätigt und zugespitzt worden. Im Beschluss Reiten im Walde (BVerfGE 80, 137) hielt der Senat daran fest, dass Art. 2 I GG jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht auf ihr Gewicht für die Persönlichkeitsentfaltung schützt, auch das Reiten im Wald; Richter Grimm widersprach in einem Sondervotum und wollte den Schutz auf Verhaltensweisen von gesteigerter Relevanz für die Persönlichkeit begrenzen. Die Mehrheitsmeinung ist bis heute ständige Rechtsprechung.

Art. 2 I GG wird als Auffanggrundrecht geprüft: zuerst klären, ob ein spezielles Freiheitsrecht einschlägig ist (bei der Ausreise gerade nicht Art. 11 GG, sondern Art. 2 I GG). Schutzbereich: jedes Tun und Unterlassen. Schranke: die verfassungsmäßige Ordnung, also jedes formell und materiell verfassungsgemäße Gesetz; in der Rechtfertigung daher Kompetenz, Verfahren, Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit des Gesetzes prüfen, danach die Anwendung im Einzelfall. Wer die Elfes-Formel zitiert, sollte das Ergebnis kennen: Die Verfassungsbeschwerde wurde zurückgewiesen. Ein weiter Schutzbereich heißt nicht, dass der Eingriff unzulässig ist. Typischer Fehler: unbestimmte Begriffe wie „sonstige erhebliche Belange“ als Ermessen behandeln. Das BVerfG sieht darin einen voll gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff, der eng auszulegen ist; eine vage Generalklausel, die die Grenzziehung in das Ermessen der Verwaltung stellt, wäre dagegen verfassungswidrig. Prozessual wirkt die Elfes-Konstruktion schon in der Beschwerdebefugnis, weil jedes belastende Gesetz über Art. 2 I GG angegriffen werden kann, und dann in der Begründetheit, wo im Rahmen der Schranke „verfassungsmäßige Ordnung“ auch Gesetzgebungskompetenz und Verfahren geprüft werden. Das öffnet die Verfassungsbeschwerde für Rügen, die sonst keinem Grundrecht zuzuordnen wären.